Les droits civils des tiers et les autorisations en matière d’urbanisme

Monsieur le Ministre,

Vous connaissez la jurisprudence du Conseil d’Etat concernant la prise en compte des droits civils des tiers dans les autorisations en matière d’urbanisme.

Cette question est extrêmement importante puisqu’elle touche à la qualité du demandeur de permis, à la décision de l’autorité administrative dans son principe et dans son contenu ainsi qu’à la mise en œuvre du permis.

Dans le cadre du CoDT, il semblerait que vous ayez résolu cette question en y précisant que le demandeur de permis ne doit pas justifier de la possibilité juridique de mettre en œuvre le permis qu’il sollicite.

Cette solution ne correspond pas entièrement à la jurisprudence du Conseil d’Etat qui est beaucoup plus nuancée à ce sujet.

Par ailleurs, un permis d’urbanisme, même valablement délivré, ne peut être mis en œuvre que par le titulaire d’un droit qui dispose de prérogatives utiles conformément au droit civil. Dans le cas contraire, il y aurait une usurpation de propriété ou une voie de fait.

Or la solution retenue aura pour conséquence que les autorités administratives pourront favoriser ou contribuer à une usurpation de propriété, ce qui est, à mes yeux, inconcevable.

Elle risque, en outre, d’instrumentaliser les permis et d’engendrer une situation malsaine puisque n’importe qui pourrait obtenir une décision sur le bien d’autrui soit pour la monnayer soit pour forcer l’aboutissement d’une négociation. N’y a-t-il dès lors pas une méconnaissance des principes de bonne administration et de sécurité juridique ?

Bref, la question n’est pas évidente. Vous tentez d’y donner une réponse, ce qui est salutaire. Cependant, au vu des informations que je vous ai communiquées, ne pensez-vous pas qu’il serait opportun de nuancer quelque peu la disposition du projet de CoDT concernée ?

Enfin, je souhaiterais savoir si le projet de CoDT prévoit une solution pour les autorisations administratives qui nécessiteraient la suppression d’une servitude de droit privé ?

Je vous remercie Monsieur le Ministre pour vos réponses.

Réponse du Ministre P. HENRY

Madame la Députée, les informations que vous communiquez sont connues de mes services. Le Conseil d'État a développé une jurisprudence nuancée sur cette question pendant de nombreuses années, notamment dans deux arrêts de 1981 et 2006 aux termes desquels il apparait que le principe de base est que le demandeur ne doit justifier aucune qualité particulière pour pouvoir introduire une demande de permis, même si l'autorité compétente doit prendre en compte une éventuelle contestation sérieuse dont elle aurait connaissance.
 

En 2011 il a cependant prononcé un arrêt plus restrictif concluant qu'à défaut de titre évident la demande, le permis doit contenir une justification de la possibilité pour le demandeur de mettre en oeuvre le permis qu'il sollicite.
 

Cet arrêt est critiqué par la doctrine qui se demande s'il ne s'agit pas d'une probatio-diabolica, c'est-à-dire
une preuve impossible à rapporter au vu des conditions que met le Conseil d'État dès lors qu'il estime que des négociations menées avec le propriétaire du bien, objet de la demande de permis, sont insuffisantes. Je ne m'étendrai pas sur l'importante question relative au rôle du permis d'urbanisme dont la vocation n'est
certainement pas d'arbitrer les conflits de voisinage, car d'autres éléments pragmatiques ne plaident pas pour un mélange des genres entre les outils de l'urbanisme et les droits civils. Vous n'ignorez en effet pas que la réforme du CWATUPE poursuivait différents objectifs parmi lesquels celui de simplification administrative forte et de sécurité juridique.
 

À ce titre, je voudrais vous citer trois difficultés mises en évidence par Benoît Gors dans un article paru en 2012 dans la revue Aménagements, environnement.
Tout d'abord, si la qualité du demandeur conditionne la légalité du permis, cela ajoute à la motivation que
l'autorité compétente doit développer non sans risque.
Cela induit également que le juge administratif devra apprécier la situation de droit du demandeur. Or, il n'est pas compétent pour se prononcer sur les contestations portant sur les droits civils. Ensuite, si le permis était lié à la qualité du demandeur, sa cessibilité en serait alors limitée. Enfin, cela pourrait impliquer des refus automatiques de permis dès lors qu'ils ne seraient pas exécutables au moment où l'autorité prend sa décision.
 

L'intention n'est ni de rendre plus difficile ou plus controversée encore l'appréciation du caractère exécutable d'un permis ni de complexifier la cessibilité d'un permis pour des questions tenant au titulaire du
permis initial. Vous en conviendrez avec moi, ce n'est pas du tout souhaitable dans la conjoncture que nous
connaissons. L'option retenue dans l'avant-projet de décret formant le CoDT revient en quelque sorte à la
jurisprudence antérieure plus souple et plus pragmatique. La qualité du demandeur n'est pas une condition de légalité du permis, mais la position d'un contreseing permet à l'autorité d'être avertie d'une
contestation sérieuse dans le projet. Cette disposition vise également les hypothèses de suppression d'une
servitude puisqu'elle énonce que lorsque la demande implique l'existence ou la création d'une servitude au
regard des dispositions du Code civil, la demande est contresignée par le ou les propriétaires concernés.
L'autorité administrative compétente n'aura pas à vérifier la légalité du contreseing, question de droit civil, voire de droit pénal.
 

Réplique de la Députée S. MOUCHERON

Je vous remercie pour ces explications. C'est vrai que c'est vraiment interpellant de se dire que la qualité du demandeur entre en compte même si vous m'expliquez bien qu'une contestation sérieuse peut rentrer aussi dans le processus de décision et c'est probablement aussi un garde-fou.
J'entends que pour simplifier et pour garder la flexibilité de l'octroi d'un permis et de son application, on en
resterait là, mais je trouvais cela interpellant de savoir qu'il y avait une possibilité pour un tiers de déposer un permis alors pour quelqu'un d'autre qui est propriétaire du bien. Je vous remercie pour vos éclaircissements et votre position assez claire en la matière.