Le respect réel des clauses sociales et environnementales présentes dans les accords bilatéraux en matière de commerce et d’investissements

Monsieur le Président, Monsieur le Ministre-Président, Chers Collègues,

J’ai pris l’initiative de vous interpeller sur ce sujet mais en réalité cette thématique est très clairement portée par l’ensemble des quatre groupes politiques présents dans notre Parlement. Il y a ici une volonté commune et partagée par mes collègues et moi-même d’interpeller le Gouvernement sur cette question. Notre démarche est donc concertée et je ne doute pas que des représentants de chaque groupe se joindront à moi et exprimeront leur sensibilité propre sur une problématique qui touche chacun d’entre nous.

En effet, juste avant les Fêtes de Noël, nous avons reçu au Parlement un représentant syndical guatémaltèque accompagné par une délégation de la CSC. Ceux-ci souhaitaient nous sensibiliser aux violations des droits humains et syndicaux que subissent tout particulièrement les travailleurs et leurs représentants au Guatemala.

Leur démarche ne se limitait pourtant pas aux seuls problèmes (aussi dramatiques soient-ils) constatés dans ce pays. En effet, le Guatemala n’est malheureusement pas le seul pays où de telles violations sont constatées. Et celles-ci viennent parfois en contradiction avec des accords commerciaux et d’investissements que la Wallonie, la Belgique ou l’Union européenne ont ou vont ratifier avec ces pays.

Ainsi, régulièrement, le Parlement wallon doit notamment donner son assentiment à des accords bilatéraux négociés entre l’UEBL (Union économique belgo-luxembourgeoise) et d’autres États concernant l’encouragement et la protection réciproques des investissements. Pourtant, certains des États avec qui sont signés ces accords ne sont pas toujours des « modèles » en matière de respect des droits fondamentaux et des droits des travailleurs. On peut penser ainsi à la liberté d’expression, la liberté d’association, le développement d’une véritable concertation sociale, le droit de négociation collective, l’interdiction du travail des enfants, la santé et la sécurité au travail, etc.

Ce sont là des principes, des droits, des libertés qui nous semblent parfois à ce point évidents qu’on les considère comme « acquis ». Pourtant, dans bon nombre de pays, c’est loin d’être le cas. Et le témoignage de M. Claudio Batres, le représentant syndical guatémaltèque que nous avons pu rencontrer juste avant Noël, nous l’a rappelé très concrètement, puisque, dans ce pays, plus de 50 syndicalistes ont même été assassinés ces dernières années…

Fort heureusement, il faut souligner que, depuis 2002, ce type d’accord commerciaux comprend (pour une meilleure précision et à la demande expresse de la Belgique) des clauses sociale et environnementale. Cette clause sociale fait ainsi clairement référence aux normes minimales édictées par l’OIT (Organisation international du Travail) et insère dans l’accord concerné le respect d’une série de principes de base en matière du droit du travail. La Belgique et la Wallonie sont donc en avance à ce niveau, et c’est tant mieux. La seule présence de ces clauses est déjà une avancée en soi par rapport à ce qui existait auparavant ou à ce qu’on retrouve chez nos voisins (et concurrents…).

La DPR rappelle ceci et va même un peu plus loin, puisqu’elle indique –et je cite :
« Dans le cas d’accords bilatéraux, y compris mixtes, la Région conditionnera son assentiment à la présence de clauses sociales et environnementales comportant des mécanismes de mise en œuvre et de contrôle effectifs. Le Gouvernement veillera à l’inclusion des clauses de respect des droits de l’homme et des normes fondamentales de l’OIT (dont les droits syndicaux et du travail). Le Gouvernement plaidera également pour l’inclusion de clauses sociales et environnementales, des libertés syndicales, des Droits de l’Homme dans la négociation et la conclusion d’accords aux niveaux européen et international. »

En évoquant ainsi des « mécanismes de contrôle », la DPR mettait déjà le doigt sur la faiblesse principale des clauses sociales et environnementales qu’on retrouve actuellement dans ce type d’accord. En effet, on peut ainsi rappeler que dans l’accord signé entre le Guatemala et l’UEBL, ces clauses étaient déjà présentes. Le témoignage du représentant syndical de ce pays nous a pourtant bien montré à quel point la réalité sur le terrain pouvait être éloignée des principes énoncés dans les textes… Et c’est là la principale difficulté : comment s’assurer de la bonne application de ces principes sur le terrain ? Comment s’assurer que les clauses sociales et environnementales inscrites à la demande de la Belgique sont bien respectées par l’autre partie contractante ? Comment peut-on vérifier le suivi et le contrôle de celle-ci sur place ? Pourrait-on envisager une forme d’évaluation périodique du respect de ces clauses en vue de la poursuite de l’accord commercial concerné ?

Certes, la Wallonie n’a ni les moyens ni la légitimité pour s’ériger en « redresseur de torts » international et envoyer des enquêteurs un peu partout sur la planète... Cependant, nous ne pouvons pas non plus rester indifférents à ces questions. Et lorsque nous disposons de leviers qui pourraient nous permettre d’agir, à notre niveau, et d’avoir une influence positive sur le terrain, nous devons nous en saisir.

Pour être le plus efficace, il importe également d’intervenir au niveau des enceintes internationales les plus à mêmes d’avoir un impact positif sur les politiques menées sur le terrain. C’est une évidence : seule, la Région wallonne (et même la Belgique) peut difficilement influencer les choses. Dans ce dossier comme dans d’autres, la Wallonie ne peut s’imposer et imposer aux autres des contraintes supplémentaires de manière unilatérale : elle (ses entreprises, ses travailleurs) serait la seule touchée …sans pour autant que la situation dans le pays concerné s’améliore. Au contraire, nous avons tous intérêt à agir au niveau international : UE, OCDE, et, plus encore, dans le cas qui nous préoccupe ici, OIT.

Bref, dans ce contexte et sur base, notamment, de ce qui est souhaité dans la DPR, quelle est votre analyse, l’analyse du Gouvernement, sur l’ensemble de ce dossier ? Je l’ai dit, la question principale reste celle-ci : comment s’assurer que les clauses sociales et environnementales inscrites à la demande de la Belgique sont bien respectées par l’autre partie contractante ? Quelle évaluation peut-on mener à ce propos ? Comment peut-on étendre ce type de dispositifs à l’échelle européenne et internationale ? Comment la Wallonie peut-elle sensibiliser à ces questions les autres niveaux de pouvoirs (le Fédéral, l’UE, l’OIT, …) ? Comment faire intervenir davantage –et avec plus de force– l’OIT dans le suivi et le contrôle sur le terrain du respect des droits et libertés fondamentales ?

Je vous remercie d’avance, Monsieur le Ministre-Président, pour votre réponse et vos précisions.

Réponse du Ministre-Président R. DEMOTTE

C'est une question très complexe, on s'en rend compte qui touche à tant de domaines, qui est également une question qui, visiblement, préoccupe tous les membres de la commission, toute obédience confondue.
 

Vous savez, ce débat sur l'inclusion des clauses n'est évidemment pas un débat neuf. En 2004, déjà, on avait en Belgique lancé une réflexion sur ce thème en se questionnant sur l'utilité de véhicules juridiques de cette nature.
 

Le Gouvernement wallon avait choisi de passer à l'acte et voilà pourquoi d'ailleurs, depuis juin 2009, n'ont
été transmis au parlement que les accords de protection réciproque d'investissement qui contiennent des
engagements suffisants en la matière.
 

Concernant, de manière plus spécifique, nos relations avec la République du Guatemala, je vais nuancer
légèrement les visions qu'on a. On n'est pas en relation étroite avec ce pays. Sur le plan des relations bilatérales, cet État ne fait pas partie de notre pays prioritaire, on sait qu'on a une liste limitée, de pays prioritaires en matière de coopération. On n'a pas d'accord bilatéral avec cette république, ce qui n'empêche pas de soutenir, de manière occasionnelle, des actions.
 

Au plan commercial, jusqu' il y a peu, le Guatemala n'était un pays très couru par nos exportateurs. Il figure,
si on regarde les statistiques, au 19ème rang des marchés d'exportation en Amérique latine, ce qui le place, si on regarde les chiffres, encore plus cruels, à la 119ème place au classement mondial des marchés d'exportation de la Wallonie. On ne peut pas dire que ce soit un pays qui, pour nous, est dans le centre la mire.
 

Une tendance positive se dessine cependant. On note en effet une augmentation sensible de nos exportations vers ce pays, en 2010. On a — et toute proportion gardée, quand on fait peu au départ, progresser beaucoup est plus simple — un accroissement de 55 %. Dans ce contexte, il y a une délégation économique du Guatemala qui a été conduite par le ministre de l'économie, reçu par l'AWEx en novembre dernier. De quoi ce sont constituées les discussions ? Elles ont porté sur quoi ? Sur des secteurs porteurs de l'économie guatémaltèque, les pôles de compétitivité wallons dont ils ont voulu apprendre un peu plus, les opportunités de développement des relations commerciales. Je dois dire que c'est ce que l'on fait dans tout contact avec des partenaires.
 

Cela dit, le traité bilatéral de protection et de promotion de l'investissement entre l'Union économique belgoluxembourgeoise et le Gouvernement de la République du Guatemala que vous mentionnez est un élément important du dispositif visant à favoriser le renforcement de ces relations.
 

Ce type de traité rassure nos entreprises dans leurs démarches d'investissement, en leur garantissant la sécurité juridique de leur déploiement à l'étranger et l'assurance de bénéficier, dans le pays hôte, d'un traitement au moins aussi favorable que celui réservé aux entreprises du pays.
 

Ce traité contient bien évidement des clauses qui sont, tantôt, sociales et environnementales et les deux
doivent y être.
 

Par ailleurs, le développement des relations commerciales entre la Belgique et le Guatemala pourrait se
renforcer dans les prochaines années, notamment avec l'entrée en vigueur de l'accord de libre-échange qui devrait être officiellement conclu entre l'Union européenne cette et l'Amérique centrale à l'automne de notre année 2012.
 

Cet accord de libre-échange a été paraphé déjà en mars 2011. Il fait partie intégrante du nouvel accord
d'association entre l'union et cette zone géographique.
 

Il offrira à nos entreprises un accès substantiel aux marchés publics, aux marchés de biens et de services de ces pays. Bien entendu, dans une logique de réciprocité qui devrait contribuer au développement de ces États.
 

Cet accord contient un chapitre sur l'intégration régionale qui vise à accroître la circulation des biens entre les pays et à ériger aussi les éléments essentiels de l'accord, à voir le respect des principes démocratiques et des droits humains fondamentaux.
 

Cela dit, l'élément majeur au regard de la question qui m'est posée, est la présence dans l'accord d'un chapitre de développement durable ambitieux, qui couvre les engagements dans les domaines du travail et de l'environnement, et qui institue un mécanisme de suivi et de mise en oeuvre effective. C'est un point sur lequel nous nous sommes montrés très fermes tout au long de la négociation.
 

En effet, si cette négociation relève de la compétence exclusive de la Commission européenne, son action est toutefois largement encadrée par les États membres, tout au long du processus, et la Wallonie s'est montrée, pour sa part, présente lors de l'élaboration des positions belges.
 

S'agissant des engagements dans le domaine du travail, l'accord prévoit que les parties s'engagent à
promouvoir et à mettre en oeuvre les normes fondamentales en la matière, telles que définies dans les
conventions fondamentales de l'OIT.
 

Il prévoit aussi que, si chaque partie dispose du droit souverain de fixer ses propres priorités en matière de
développement durable et ses propres niveaux de protection du travail, ce droit ne peut s'exercer que dans le respect des normes et accords internationalement reconnus par les conventions fondamentales de l'OIT. En d'autres termes, il y a une forme d'autonomie mais cette autonomie est encadrée par les normes supranationales définies par l'OIT.
 

La nouveauté réside donc surtout dans le fait que les clauses sociales et environnementales contenues dans l'accord Union européenne et Amérique centrale sont assorties d'un mécanisme de suivi qui permet de faire comme le nom l'indique un monitorage précis dans la mise en oeuvre effective des principes, en associant notamment la société civile.
 

Les acteurs sociaux vont être conviés à participer à des groupes d'avis, à des sessions ad hoc avec les
représentants gouvernementaux.
 

Le mécanisme de consultation gouvernementale institutionnalisé dans cet accord va prévoir une possibilité
qui est donnée aux parties de solliciter l'avis de toute personne, organisation ou encore organisme, qui va
pouvoir contribuer à l'examen de l'affaire, en ce compris d'ailleurs l'OIT qui peut être invitée à être un des
éléments d'évaluation.
 

Ce chapitre inclut enfin un mécanisme d'arbitrage dans lequel un groupe d'experts indépendants va pouvoir
évaluer le respect de ces fameux engagements. S'il y a un problème qui est détecté, il y a même un mécanisme d'arbitrage qui est mis sur pied.
 

Les rapports des experts, pour montrer qu'il y a une ouverture totale, vont être rendus publics, vont fournir
une base impartiale à partir de laquelle des mesures correctives pourraient être décidées.
 

Un cas d'application que je voudrais souligner, il est très éloquant, c'est la question difficile, la vérification
du respect des clauses sociales et environnementales.
 

Là, il y a évidemment une lacune dans ces clauses. Il faut avoir la modestie de le reconnaître. Parce que la
simple présence de cette clause, c'est déjà le fruit d'une négociation qui n'a pas été simple, ce qui pour nous est évident, n'est pas du tout évident pour le reste du monde. Sortons un peu de notre vision européo-centrée et regardons comment le monde fonctionne et on va voir que des principes sont déjà complexes à mettre en oeuvre.
 

Ce qu'il y a derrière le principe et son évaluation est encore plus compliquée à évaluer.
 

Ces développements intervenus au niveau européen nous offrent pourtant une opportunité qui est celle de faire évoluer les choses vers là où nous voulons. On a le Traité de Lisbonne, on a la Politique commerciale commune qui, en effet, a été entendue aux investissements étrangers directs. Ceux-ci relèvent donc, désormais, de la compétence exclusive de l'Union. On a élargi le champ de portance de ces domaines. On l'a fait aussi pour avoir des normes communes que l'Union n'aille pas en ordre dispersé définir ce que sont les conditions sociales et environnementales qu'on attend de tiers parce qu'en notre sein, ayons aussi la modestie de le reconnaître que les différences sont parfois importantes.
 

Avec cela, nous avons maintenant la faculté d'entrer dans ce cadre, d'éviter que les uns et les autres ne brodent sur leur vérité.
 

Maintenant, regardons un peu ce qui se passe.
 

L'union a pris l'habitude — j'oserais dire la « bonne habitude » — d'insérer un chapitre développement
durable. Il est ambitieux. Il est inscrit dans tous les accords commerciaux négociés avec des tiers.
 

Ce chapitre va couvrir l'accord commercial dans sa totalité et devrait donc également couvrir la protection de l'investissement.
 

Car c'est aussi essentiel. Ce chapitre contient des engagements pris dans le domaine du travail et de
l'environnement. Il institue un mécanisme de suivi, comme je l'ai dit, de leur mise en oeuvre effective. Il associe la société civile. Il sécurise donc aussi les positions que nous peinons à obtenir sur un plan strictement bilatéral, même si on ne peut pas sous-estimer le poids considérable de la Wallonie à l'échelle mondiale. Il faut reconnaître que l'inscription des pays et des régions qui ont faculté de négocier sur le plan international dans le cadre de l'Union européenne nous donne davantage de poids.
 

À ce jour, la Commission a obtenu l'autorisation du Conseil pour entamer des négociations relatives à la
protection de l'investissement avec le Canada, Singapour, l'Inde, la Tunisie, la Jordanie, l'Egypte et le Maroc. Je ne mets pas tous ces pays sur un même pied dans la définition des droits, mais le cadre sera applicable à tous.
 

Dans chacun de ces cas, le volet protection de l'investissement va faire partie de l'accord commercial. Jusqu'à présent, aucun mandat n'a été attribué à la commission pour négocier un accord autonome de protection de l'investissement.
 

C'est important parce que ce type d'accord va à chaque fois requérir notre plus grande attention, puisqu'il
faudra veiller à ce que les clauses sociales et environnementales y soient inscrites. Parce que, dans ce cadre, il n'y a pas de lien automatique avec un chapitre développement durable.
 

Certains États membres seront, par conséquent, tentés, même avec l'accord cadre dont je viens de vous parler tout à l'heure, de limiter cet accord aux seules dispositions qui existent dans leurs propres accords bilatéraux. Là, on sortirait du sentier de balisage dont je parlais il y a quelques minutes. Il faudra être attentifs à cela.
 

Cela étant, le fait que ces accords, comme tout autre accord commercial, devront recueillir l'assentiment du
Parlement européen, est de nature à nous aider parce que le parlement sera — j'en suis sûr — l'auxiliaire de nos valeurs aussi et le grand défenseur de ces principes démocratiques appliqués tantôt au droit social, tantôt au droit de l'environnement.
 

Comme vous le savez, le Parlement européen est effectivement très attaché à ce type de clauses. Il a fait de grands débats sur la question et c'est une consécration de la vision que nous défendons maintenant ensemble. Il est un allié.
 

Vous pouvez ainsi le constater, la marge de manoeuvre que nous avons — et dont vous avez, les uns et les
autres, signalé par définition les limites — ne nous empêche pas de noter aussi qu'il y a des pas qui sont faits.
Je sais que c'est un petit peu généraliste de conclure par cela, mais ce sont vraiment des pas qui vont dans la bonne direction. Je m'en réjouis.

Réplique du Député M. ELSEN

D'abord, vous me permettrez de dire, Monsieur le Président, que je trouve judicieux que vous ayez vous-même dans votre intervention élargi un petit peu le spectre des organismes internationaux,
histoire qu'on ait quand même une vision et une appréhension globale. Cela me paraissait effectivement
opportun.
 

Pour le reste, j'ai entendu avec beaucoup d'intérêt la réponse de M. le Ministre-Président. On peut souscrire
évidemment l'ensemble des éléments qui sont dits, d'autant qu'il s'appuie directement sur la Déclaration de
politique régionale. Donc, très bien.
 

J'ai bien dit, Monsieur le Ministre-Président, vous avez bien stigmatisé le fait que les accords avec le
Guatemala n'étaient probablement pas les plus prioritaires ou les plus essentiels pour ce qui concerne la
Wallonie. Néanmoins, et je l'avais dit d'emblée dans mon intervention, il s'agit ici de savoir, dès lors que nous sommes amenés à voter des accords, quelle prise nous pouvons avoir à notre niveau sur la façon dont ils sont respectés dans les principes des clauses sociales, environnementales et autres.
 

Je pense que, vous l'avez dit aussi, on peut sourire quand on voit ce dont on se préoccupe, nous-mêmes
finalement nous sommes en situation relativement privilégiée. Vous avez bien fait de rappeler que ce qui peut nous paraître évident à nous en ces matières est déjà bien loin de la réalité de pas mal d'autres États, pas toujours très éloignés de nous d'ailleurs. On n'est pas tous au même niveau d'équilibre. Justement, profitons de notre position en cette matière pour essayer à notre niveau d'être porteurs aussi de ce message, à savoir qu'au-delà des accords, il est nécessaire que nous puissions opérationnaliser les mécanismes de contrôle. Faute de quoi on fait du politiquement correct, ce n'est pas ce que nous faisons, mais on pourrait nous accuser de faire du politiquement correct et finalement de ne pas vraiment s'assurer que les suites nécessaires soient données à nos accords, par ailleurs dont il faut souligner évidemment la pertinence, cela va de soi.
 

Merci pour vos éléments de réflexion et les perspectives que vous nous avez adressées, Monsieur le Ministre- Président.