Le droit d'expression des agents du MRW et du MET
24 mai 2006 | Question écrite de M. Christian BROTCORNE à M. le Ministre Philippe COURARD
Conformément à l'article 3 du Code de la Fonction publique wallonne (anciennement L.I.TI.3), les agents jouissent de la liberté d'expression à l'égard des faits dont ils ont connaissance dans l'exercice de leurs fonctions.
Il est néanmoins interdit aux agents des faits qui ont trait à la sécurité nationale, à la protection de l'ordre public, aux intérêts financiers de l'autorité, à la prévention et à la répression des faits délictueux, au secret médical, aux droits et libertés du citoyen, et notamment au droit au respect à la vie privée. Cette interdiction valant également pour les faits qui ont trait à la préparation de toutes les décisions aussi longtemps qu'une décision finale n'a pas été prise, ainsi que pour les faits qui, lorsqu'ils sont divulgués, peuvent porter préjudice à la position de concurrence de l'organisme dans lequel l'agent est occupé.
A cet égard, je souhaiterais savoir :
1) quelle est l'attitude que doit adopter un agent du MRW et du MET lorsque celui-ci est sollicité par une chaîne de télévision afin de donner une interview ;
2) si un agent a une obligation d'obtenir une autorisation ou, à tout le moins, de prévenir son supérieur hiérarchique lorsqu'il est sollicité par des journalistes afin de répondre à diverses questions faisant suite à un dysfonctionnement ou à l'organisation de l'administration ; existe-t-il des instructions administratives en la matière ; à défaut, un agent peut-il être sanctionné disciplinairement ;
3) si un agent a une obligation d'obtenir une autorisation ou, à tout le moins, de prévenir le Ministre compétent lorsqu'il est sollicité par des journalistes afin de répondre à diverses questions faisant suite à un dysfonctionnement ou à l'organisation de l'administration ; existe-t-il des instructions administratives en la matière ; à défaut, un agent peut-il être sanctionné disciplinairement ;
4) si Monsieur le Ministre n'estime pas que le droit d'expression doit être considéré comme étant la règle et que toutes les exceptions doivent être strictement interprétées ; n'estime-t-il pas qu'aucune limitation préalable ne peut en aucun cas être imposée à la liberté d'expression ;
5) si un Ministre peut ordonner qu'une action disciplinaire soit entamée à l'égard d'un agent ayant émis publiquement des réserves à l'égard d'une décision pouvant influencer le
fonctionnement et l'organisation d'une direction générale ; si oui, pourquoi ;
6) comment doit être interprété le devoir de loyauté visé à l'article 2 du Code la Fonction publique wallonne ?
Ainsi, l'article 6 de l'arrêté royal du 22 décembre 2000 fixant les principes généraux du statut prévoit que « les agents jouissent de la liberté d'expression à l'égard des faits dont ils ont connaissance dans l'exercice de leur fonction".
Cette disposition, reprise à l'article 3, § 1er, du Code de la fonction publique wallonne, consacre de manière expresse, pour les agents des services publics, le droit à la liberté d'expression garantie par la Constitution (article 19) et par la convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales (article 10) (En vertu de l'article 10.1 de cette convention « toute personne à droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques, ? ») .
Les fonctionnaires wallons jouissent donc de la liberté de parole, fusse devant un micro, et de publication.
Il n'existe pas de circulaire déterminant l'attitude ou les modalités à adopter par un agent sollicité en vue d'une interview.
La liberté d'expression n'est toutefois pas absolue.
En effet, l'article 6, alinéa 2, de l'arrêté royal du 22 décembre 2000 interdit aux agents de révéler :
- des faits qui ont trait à la sécurité nationale, à la protection de l'ordre public, aux intérêts financiers de l'autorité, à la prévention et à la répression des faits délictueux, au secret médical, aux droits et libertés du citoyen et, notamment, le droit au respect de la vie privée ;
- les faits qui ont trait à la préparation de toutes les décisions, aussi longtemps qu'une décision finale n'a pas encore été prise ;
- les faits qui, lorsqu'ils sont divulgués, peuvent porter préjudice à la position de concurrence de l'organisme dans lequel l'agent est occupé.
Ces exceptions, reprises à l'article 3, § 2, du Code de la Fonction publique wallonne, doivent être interprétées de manière restrictive.
La liberté d'expression doit également être mise en parallèle avec certains devoirs imposés aux agents.
Ainsi, l'article 4 de l'arrêté royal du 22 décembre 2000 fixant les principes généraux du statut dispose que « Les agents remplissent leurs fonctions avec loyauté, conscience et intégrité sous l'autorité de leurs supérieurs hiérarchiques. A cet effet, ils sont tenus de respecter les lois et règlements en vigueur ainsi que les directives parmi lesquelles les règles de conduite concernant la déontologie, de l'autorité dont ils relèvent ».
L'article 5 § 2 de l'arrêté royal du 22 décembre 2000 précité dispose quant à lui que « Les agents évitent, en dehors de l'exercice de leur fonction, tout comportement qui pourrait ébranler la confiance du public dans leur service ».
Selon le précis de Fonction publique de Monsieur Jean Sarot, cette obligation nouvelle de « loyauté et intégrité » est une sorte de combinaison du devoir de réserve tel qu'il était précédemment compris par la jurisprudence, spécialement du Conseil d'Etat, et du devoir de loyauté tel qu'il avait été compris par la doctrine, à savoir comme une promesse d'obéissance hiérarchique à l'égard du chef de l'administration, l'engagement au respect de la légalité et des libertés inscrites dans la Constitution (Jean Sarot « Précis de fonction publique « , Bruylant 1994, p. 236) .
Envisagé par rapport à la liberté d'expression, le devoir de réserve peut se définir comme le devoir, pour le fonctionnaire, lorsqu'il est amené à manifester publiquement ses opinions, de mesurer les mots et la forme dans lesquels il les exprime.
Ceci étant, tant le principe de la liberté d'expression que des considérations modernes de gestion des services publics doivent conduire à admettre les critiques que les agents formulent à l'encontre de leurs supérieurs hiérarchiques.
Ces critiques doivent toutefois s'exprimer avec modération. A l'instar de ce qu'indique la circulaire de décembre 1994 du Ministre fédéral de la Fonction publique, nous considérons que l'agent peut critiquer de façon raisonnable les actes de l'administration.
Dans un article intitulé « Les droits et devoirs des agents communaux » (Administration publique : T 4/2000, pages 257 et suiv) , Monsieur Philippe Bouvier, Premier auditeur au Conseil d'Etat, écrit notamment : « A lui conférer la même portée que le devoir de réserve, l'obligation de loyauté et d'intégrité ne s'oppose donc pas à ce que les agents expriment des critiques à l'encontre de la manière dont leurs supérieurs mènent l'action administrative, pour autant qu'ils le fassent de manière raisonnable et pondérée et qu'ils gardent une certaine modération dans l'expression des opinions ou jugements qu'ils entendent porter sur la vie de leur administration ».
Selon le Conseil d'Etat, « Le fonctionnement efficace d'une administration ne se conçoit pas sans des règles juridiques destinées à maintenir l'ordre et la discipline et qui sont nécessaires pour qu'un service public puisse réaliser la mission qui lui est assignée. Si, parmi ces règles, se trouve un principe général selon lequel il est permis à un agent d'exprimer, de manière raisonnable et pondérée, une critique de l'action administrative, il lui est interdit de porter atteinte à l'autorité et à la réputation de ses collègues et supérieurs, ainsi qu'à la confiance que le public doit avoir dans l'administration » (arrêt n° 26 du 22 janvier 1986 (Stevens)) .
Ce sont des critiques systématiques, des abus dans l'exercice des droits et libertés par l'emploi d'expressions irrespectueuses, méprisantes et injurieuses, la diffusion d'écrits injurieux pour l'administration, des propos injurieux et diffamants à l'égard des personnes en charge de la gestion d'un service public qui sont sanctionnés.
Il est dès lors tout a fait envisageable, dans ce cadre, de voir une procédure disciplinaire entamée et, si une faute peut réellement être établie, aboutir à une sanction.
En conclusion, je rejoins mon Collègue, le Ministre fédéral de la Fonction publique qui, dans sa réponse à une question très semblable à la votre, posée en septembre 2002 au Sénat, parlait d'un équilibre à rechercher entre la liberté d'expression et la loyauté, équilibre à mesurer en prenant en considération le contexte dans lequel s'exprime l'agent.
Il est néanmoins interdit aux agents des faits qui ont trait à la sécurité nationale, à la protection de l'ordre public, aux intérêts financiers de l'autorité, à la prévention et à la répression des faits délictueux, au secret médical, aux droits et libertés du citoyen, et notamment au droit au respect à la vie privée. Cette interdiction valant également pour les faits qui ont trait à la préparation de toutes les décisions aussi longtemps qu'une décision finale n'a pas été prise, ainsi que pour les faits qui, lorsqu'ils sont divulgués, peuvent porter préjudice à la position de concurrence de l'organisme dans lequel l'agent est occupé.
A cet égard, je souhaiterais savoir :
1) quelle est l'attitude que doit adopter un agent du MRW et du MET lorsque celui-ci est sollicité par une chaîne de télévision afin de donner une interview ;
2) si un agent a une obligation d'obtenir une autorisation ou, à tout le moins, de prévenir son supérieur hiérarchique lorsqu'il est sollicité par des journalistes afin de répondre à diverses questions faisant suite à un dysfonctionnement ou à l'organisation de l'administration ; existe-t-il des instructions administratives en la matière ; à défaut, un agent peut-il être sanctionné disciplinairement ;
3) si un agent a une obligation d'obtenir une autorisation ou, à tout le moins, de prévenir le Ministre compétent lorsqu'il est sollicité par des journalistes afin de répondre à diverses questions faisant suite à un dysfonctionnement ou à l'organisation de l'administration ; existe-t-il des instructions administratives en la matière ; à défaut, un agent peut-il être sanctionné disciplinairement ;
4) si Monsieur le Ministre n'estime pas que le droit d'expression doit être considéré comme étant la règle et que toutes les exceptions doivent être strictement interprétées ; n'estime-t-il pas qu'aucune limitation préalable ne peut en aucun cas être imposée à la liberté d'expression ;
5) si un Ministre peut ordonner qu'une action disciplinaire soit entamée à l'égard d'un agent ayant émis publiquement des réserves à l'égard d'une décision pouvant influencer le
fonctionnement et l'organisation d'une direction générale ; si oui, pourquoi ;
6) comment doit être interprété le devoir de loyauté visé à l'article 2 du Code la Fonction publique wallonne ?
Réponse
M. le Ministre Philippe Courard
Les questions posées par l'honorable Membre trouvent réponses dans les textes réglementaires qui concernent la Fonction publique wallonne.Ainsi, l'article 6 de l'arrêté royal du 22 décembre 2000 fixant les principes généraux du statut prévoit que « les agents jouissent de la liberté d'expression à l'égard des faits dont ils ont connaissance dans l'exercice de leur fonction".
Cette disposition, reprise à l'article 3, § 1er, du Code de la fonction publique wallonne, consacre de manière expresse, pour les agents des services publics, le droit à la liberté d'expression garantie par la Constitution (article 19) et par la convention de sauvegarde des Droits de l'Homme et des libertés fondamentales (article 10) (En vertu de l'article 10.1 de cette convention « toute personne à droit à la liberté d'expression. Ce droit comprend la liberté d'opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu'il puisse y avoir ingérence d'autorités publiques, ? ») .
Les fonctionnaires wallons jouissent donc de la liberté de parole, fusse devant un micro, et de publication.
Il n'existe pas de circulaire déterminant l'attitude ou les modalités à adopter par un agent sollicité en vue d'une interview.
La liberté d'expression n'est toutefois pas absolue.
En effet, l'article 6, alinéa 2, de l'arrêté royal du 22 décembre 2000 interdit aux agents de révéler :
- des faits qui ont trait à la sécurité nationale, à la protection de l'ordre public, aux intérêts financiers de l'autorité, à la prévention et à la répression des faits délictueux, au secret médical, aux droits et libertés du citoyen et, notamment, le droit au respect de la vie privée ;
- les faits qui ont trait à la préparation de toutes les décisions, aussi longtemps qu'une décision finale n'a pas encore été prise ;
- les faits qui, lorsqu'ils sont divulgués, peuvent porter préjudice à la position de concurrence de l'organisme dans lequel l'agent est occupé.
Ces exceptions, reprises à l'article 3, § 2, du Code de la Fonction publique wallonne, doivent être interprétées de manière restrictive.
La liberté d'expression doit également être mise en parallèle avec certains devoirs imposés aux agents.
Ainsi, l'article 4 de l'arrêté royal du 22 décembre 2000 fixant les principes généraux du statut dispose que « Les agents remplissent leurs fonctions avec loyauté, conscience et intégrité sous l'autorité de leurs supérieurs hiérarchiques. A cet effet, ils sont tenus de respecter les lois et règlements en vigueur ainsi que les directives parmi lesquelles les règles de conduite concernant la déontologie, de l'autorité dont ils relèvent ».
L'article 5 § 2 de l'arrêté royal du 22 décembre 2000 précité dispose quant à lui que « Les agents évitent, en dehors de l'exercice de leur fonction, tout comportement qui pourrait ébranler la confiance du public dans leur service ».
Selon le précis de Fonction publique de Monsieur Jean Sarot, cette obligation nouvelle de « loyauté et intégrité » est une sorte de combinaison du devoir de réserve tel qu'il était précédemment compris par la jurisprudence, spécialement du Conseil d'Etat, et du devoir de loyauté tel qu'il avait été compris par la doctrine, à savoir comme une promesse d'obéissance hiérarchique à l'égard du chef de l'administration, l'engagement au respect de la légalité et des libertés inscrites dans la Constitution (Jean Sarot « Précis de fonction publique « , Bruylant 1994, p. 236) .
Envisagé par rapport à la liberté d'expression, le devoir de réserve peut se définir comme le devoir, pour le fonctionnaire, lorsqu'il est amené à manifester publiquement ses opinions, de mesurer les mots et la forme dans lesquels il les exprime.
Ceci étant, tant le principe de la liberté d'expression que des considérations modernes de gestion des services publics doivent conduire à admettre les critiques que les agents formulent à l'encontre de leurs supérieurs hiérarchiques.
Ces critiques doivent toutefois s'exprimer avec modération. A l'instar de ce qu'indique la circulaire de décembre 1994 du Ministre fédéral de la Fonction publique, nous considérons que l'agent peut critiquer de façon raisonnable les actes de l'administration.
Dans un article intitulé « Les droits et devoirs des agents communaux » (Administration publique : T 4/2000, pages 257 et suiv) , Monsieur Philippe Bouvier, Premier auditeur au Conseil d'Etat, écrit notamment : « A lui conférer la même portée que le devoir de réserve, l'obligation de loyauté et d'intégrité ne s'oppose donc pas à ce que les agents expriment des critiques à l'encontre de la manière dont leurs supérieurs mènent l'action administrative, pour autant qu'ils le fassent de manière raisonnable et pondérée et qu'ils gardent une certaine modération dans l'expression des opinions ou jugements qu'ils entendent porter sur la vie de leur administration ».
Selon le Conseil d'Etat, « Le fonctionnement efficace d'une administration ne se conçoit pas sans des règles juridiques destinées à maintenir l'ordre et la discipline et qui sont nécessaires pour qu'un service public puisse réaliser la mission qui lui est assignée. Si, parmi ces règles, se trouve un principe général selon lequel il est permis à un agent d'exprimer, de manière raisonnable et pondérée, une critique de l'action administrative, il lui est interdit de porter atteinte à l'autorité et à la réputation de ses collègues et supérieurs, ainsi qu'à la confiance que le public doit avoir dans l'administration » (arrêt n° 26 du 22 janvier 1986 (Stevens)) .
Ce sont des critiques systématiques, des abus dans l'exercice des droits et libertés par l'emploi d'expressions irrespectueuses, méprisantes et injurieuses, la diffusion d'écrits injurieux pour l'administration, des propos injurieux et diffamants à l'égard des personnes en charge de la gestion d'un service public qui sont sanctionnés.
Il est dès lors tout a fait envisageable, dans ce cadre, de voir une procédure disciplinaire entamée et, si une faute peut réellement être établie, aboutir à une sanction.
En conclusion, je rejoins mon Collègue, le Ministre fédéral de la Fonction publique qui, dans sa réponse à une question très semblable à la votre, posée en septembre 2002 au Sénat, parlait d'un équilibre à rechercher entre la liberté d'expression et la loyauté, équilibre à mesurer en prenant en considération le contexte dans lequel s'exprime l'agent.
